Proč ještě stále není celá veřejná správa plně digitální?

Aby mohly být procesy ve veřejné správě digitalizovány, musí být splněno několik základních předpokladů. Mezi ně určitě patří možnost spolehlivě a důvěryhodně identifikovat na dálku komunikující strany, což znamená vybudované systémy elektronické identifikace. Tuto položku si můžeme v České republice odškrtnout, protože máme adaptační zákon o elektronické identifikaci k nařízení eIDAS i poměrně pestrou škálu různých funkčních systémů elektronické identifikace, mezi kterými je nejpoužívanější bankovní identita.

 

Další podmínkou je schopnost prokázat vyjádření vůle jednající osoby. To lze zajistit více způsoby, přičemž tím nejrozšířenějším v materiálním světě je vlastnoruční podpis. První zákon, který převedl tento institut do elektronické podoby, byl schválen již před 26 lety. Posléze byl nahrazen nařízením eIDAS a k němu adaptačním zákonem o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce. V České republice je řada kvalifikovaných poskytovatelů služeb vytvářejících důvěru, takže je z čeho vybírat, když je třeba kvalifikovaně elektronicky podepisovat.

 

V neposlední řadě se pak musíme umět postarat o elektronické dokumenty zachycující právní úkony, a to tak, aby neztratily na své čitelnosti ani důkazní spolehlivosti. Kromě elektronického podepisování lze využít též kvalifikované elektronické pečetění a časové razítkování, tedy opět služby vytvářející důvěru pro elektronické transakce. A když už hovoříme o transakcích, měli bychom být schopni elektronické dokumenty důvěryhodně a se zajištěním ochrany jejich obsahu, tedy s naplněním práva na listovní tajemství, dopravovat od odesílatelů k adresátům. K tomu již od poloviny roku 2009 funguje v České republice spolehlivý a výkonný nástroj v podobě datových schránek.

 

Abychom mohli zkontrolovat údaje vedené jak v rámci systémů elektronické identifikace, tak uložené v elektronických dokumentech i s nimi svázaných metadatech, hodí se důvěryhodné databáze referenčních údajů o fyzických a právnických osobách. To jsou již také více než desítku let fungující základní registry veřejné správy, zejména registr obyvatel a registr osob, které obsahují údaje oplývající presumpcí správnosti.

Otázka tedy zní, když už jsou splněny všechny předpoklady digitalizace veřejné správy, proč ještě stále není celá veřejná správa plně digitální? Pro odpověď je třeba se podívat lidově řečeno „pod pokličku“. Tedy na detaily jednotlivých procesů a pokládat si otázky, jakým způsobem mohou být transformovány do digitální podoby a i to, zda to má smysl. Digitalizace by totiž v žádném případě neměla být cíl, ale pouze prostředek k tomu, jak zvýšit efektivitu, přívětivost a dostupnost veřejné správy. 

Z pohledu vnitřní digitalizace jednotlivých orgánů veřejné moci je stěžejní mít nástroj pro efektivní správu, evidenci a udržování elektronických dokumentů. Tímto nástrojem je elektronický systém spisové služby popsaný zákonem o archivnictví a spisové službě, prováděcí vyhláškou o podrobnostech výkonu spisové služby a národním standardem pro elektronické systémy spisové služby. Jestliže jsme si dosud jmenovali obecné předpoklady digitalizace veřejné správy, tak z pohledu vnitřního fungování orgánů veřejné moci je tím stěžejním základem správně implementovaný elektronický systém spisové služby, který je nastavený podle potřeb organizace, reflektuje a podporuje její vnitřní procesy a zároveň je napojen na všechny výše jmenované centrální nástroje všude tam, kde to je potřeba. 

 

A zde se právě dostáváme k těm detailům. Připomeňme si zcela nevhodné, až odstrašující postupy digitalizace, které se objevovaly s nástupem fungování datových schránek. Úředník vytvořil elektronický dokument v textové editoru s veškerými výhodami tohoto způsobu tvorby, jako je možnost kopírování potřebné části textu či automatická kontrola pravopisu a překlepů, následně dokument vytiskl a na papíře předal ke kontrole vedoucímu, který dokument podepsal a předal další osobě, jež provedla autorizovanou konverzi dokumentu z moci úřední a dokument odeslala datovou schránkou. Dnes už se naštěstí s podobnými neefektivními zbytečně vloženými listinnými kroky do digitálních procesů nesetkáváme, ale přesto je stále řada nedořešených otázek, jak procesy smysluplně digitalizovat.

Jedním z příkladů je vyznačení doložky nabytí právní moci nebo vykonatelnosti na rozhodnutí v podobě elektronického dokumentu. Tím základním problémem je, že tato doložka, která je v podstatě pouze potvrzením určité skutečnosti, ale sama o sobě nemění stav věci, se má vyznačit na dokument. V listinné podobě to není problém, ale zásah do elektronického dokumentu znamená porušení elektronických zabezpečovacích prvků. Takže se to řeší typicky vytvořením nového dokumentu s výtahem z rozhodnutí, k němuž se toto potvrzení vydává. Nicméně absence jasné metodiky nebo upřesňujícího prováděcího předpisu vede k tomu, že různé orgány veřejné moci k tomu přistupují různě a různé podoby doložky tak mohou být pro adresáty matoucí. Navíc tyto nejasnosti mohou také vést k výmluvě, že je třeba vytvořit listinnou podobu dokumentů, a tím se opět vytváří zbytečné listinné vsuvky do digitálních procesů. 

 

Dalším příkladem je problematika datových formátů. Aby byla maximálně udržitelná čitelnost elektronických dokumentů, měly by se tvořit v tzv. výstupních datových formátech. Avšak několik analýz prezentovaných na konferenci ISSS jasně ukázalo, že tyto povinnosti nejsou plošně při tvorbě elektronických dokumentů orgány veřejné moci dlouhodobě dodržovány. Dovolíme si zde příměr s něčím, co všichni dobře známe, když si ráno chodíme pro čerstvé křupavé rohlíčky do pekárny. Představme si na okamžik, že by pekaři nebyli schopni poctivě rohlíky dopéci a řada z nich by byla napůl syrových (je to opravdu jen hypotetický příklad, který se v žádném případě nechce dotknout pekařů). Jsou dvě cesty, jak to vyřešit. Buď motivovat pekaře, aby rohlíky dopékali, nebo uložit povinnost všem konzumentům rohlíků pořídit si malé domácí pekárny, kde si budou ty nedopečené rohlíky sami dopékat. Ačkoliv druhá cesta zní jako předražený a komplikovaný nesmysl, tak ji veřejná správa z pohledu tvorby elektronických dokumentů skutečně zvolila. Elektronické dokumenty, které nejsou ve výstupních datových formátech, si musí každý jednotlivý původce na své vlastní náklady na vstupu automatizovaně konvertovat do výstupního datového formátu, místo toho, aby se plošně dodržovala povinnost „dopékat rohlíky“. Právě tohle jsou ty detaily, které komplikují proces digitalizace veřejné správy. A o to větší chvála patří pekařům, že ti svoje rohlíky dopékají. 

Druhou kategorií detailů, které je dobré si v rámci digitalizace veřejné správy uvědomit, je různorodost orgánů veřejné moci. Každý z nich řeší v podstatě stejné atomární úkony, jako je např. podání, doručování, či již zmíněné vyznačení doložky nabytí právní moci nebo vykonatelnosti. Ale vnitřní procesy, které navazují na podání a které předcházejí doručování, jsou velmi různorodé. Pokusy o jejich unifikování napříč různými kategoriemi orgánů veřejné moci prostě musí narážet. Neblahým důsledkem toho jsou také stále se rozšiřující výjimky v povinnostech vedení spisové služby, jejichž další várka je v současné době ve schvalovacím procesu novelizace zákona o archivnictví a spisové službě. Nicméně najít řešení k tomuto problému rozhodně není jednoduché. 

 

O kousíček jednodušší je hledat v každé organizaci detaily a drobnosti, kde by digitalizace mohla pomoci proces zjednodušit. Tyto drobnosti se mohou týkat schvalovacích procesů v ekonomických agendách, parametrizaci a algoritmizaci specifických procesů třídění dokumentů a automatizaci vytváření notifikačních zpráv či potvrzení, které lze sestavit na základě metadat vedených v informačních systémech. Právě tyto detaily, o nichž se také pojednávalo v přednáškách na letošní konferenci ISSS, mohou významně posunout celkovou digitalizaci veřejné správy o velký kus dál.