IT Systems 6/2024 IT právo DMS/ECM - Správa dokumentů 2. 8. 2024 8:40

Registr zastupování jako důležité rozšíření možností elektronické identifikace

Již 1. července startuje nový re­gistr veřejné správy, který rozši­řuje možnosti využití elektronic­ké identifikace. Podívejme se na jeho legislativní zasazení, jeho obsah a funkci a v neposlední řadě také na některé aspekty celkového řešení, které bohužel nejsou zcela ideální.

Elektronická identifikace aneb proč potřebujeme registr zastupování

Elektronická identifikace je z veřejnoprávního pohledu podložena zákonem č. 250/2017 Sb., o elektronické identifikaci. Tato regulace se týká výhradě elektronické identifikace fyzických osob, tedy jedné z tří možností, jaké uvádí pro tuto oblast nařízení eIDAS. Zbylé dvě varianty, tedy identifikace právnických osob a identifikace fyzických osob zastupujících právnickou osobu, není v současné době legislativně řešena. V praxi se někdy využívá k elektronické identifikaci právnických osob některých služeb poskytovaných informačním systémem datových schránek, avšak tento přístup rozhodně není v souladu s nařízením eIDAS a je spojen s významnými nejasnostmi konkrétní autentizované osoby.

V oblasti elektronické identifikace jsme nyní odkázáni pouze na případy právního jednání, kdy identifikovaná fyzická osoba vystupuje pouze sama za sebe. Bez specifických konstrukcí realizovaných ve vybraných agendách nelze jednoduše v elektronickém světě vyjádřit, že chceme zastupovat své děti, nebo že jako jednatelé zastupujeme příslušnou právnickou osobu. Tuto díru v možnostech elektronické identifikace zalepí až právě budovaný Registr zastoupení, jehož správcem je Digitální a informační agentura (DIA). Je to jistě krok správným směrem, který rozšiřuje možnosti využití elektronické identifikace z praktického hlediska na případy, kdy potřebujeme vyjádřit zastupující vztah k jiné osobě. A důležité je také to, že touto zastupovanou osobou může být jak jiná fyzická osoba, tak i právnická osoba.

Rozšíření základního registru práv a povinností

Po právní stránce je Registr zastupování podložen novelou zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, v podobě zákona č. 125/2024 Sb. Tento předpis nabývá účinnosti 1. července letošního roku s výjimkou ustanovení týkajících se služeb kontaktních míst veřejné správy CzechPOINT, která se v souvislosti se zavedením Registru zastoupení budou rozšiřovat až k 1. červenci 2025.

Registr zastoupení je budován jako součást jednoho ze základních registrů, což znamená, že může využít, a také využívá, konstrukce týkající se referenčních údajů. Připomeňme, že tyto údaje oplývají presumpcí správnosti, což přesně znamená, že jsou považovány za správné, pokud není prokázán opak nebo pokud nevznikne oprávněná pochybnost o jejich správnosti. Protože údaje o zastupování budou také označeny jako referenční údaje, orgány veřejné moci se na ně budou moci spolehnout.

Na letošní konferenci ISSS zveřejnila DIA harmonogram, podle kterého by měl být Registr zastoupení postupně plněn daty z dalších základních registrů a informačních systémů veřejné správy, jako je např. informační systém evidence obyvatel, s plánem dokončení tohoto plnění během září.

Explicitní a implicitní pověření

Dostáváme se tím ke stěžejnímu rozdělení obsahu Registru zastoupení, který bude obsahovat dvě základní kategorie pověření, nazývané implicitní a explicitní. Co to konkrétně znamená:

• Implicitní pověření je založeno na vztazích evidovaných v in­for­mač­ních systémech veřejné správy a nelze jej jednostranně zrušit ze strany zastupovaného. Typickým příkladem je vztah rodiče a dítěte, které je svým rodičem zastupováno.
• Explicitní pověření lze jednostranně zrušit ze strany zastupovaného, a tedy i vzniká primárně z vůle zastupované osoby. Typickým příkladem je plná moc k určitému úkonu.

Tvůrci Registru zastoupení zdůrazňují, že jeho účelem není ani digitalizace listinných plných mocí (listinné a elektronické plné pomoci budou dále existovat paralelně vedle sebe bez jakékoliv přímé vazby), ani zavedení zcela obecného nástroje jakéhokoliv zastupování. Každý vztah zastupování, který lze v Registru zaevidovat, musí být podložen tzv. šablonou. Tento pojem zavádí § 52e odst. 5 novelizovaného zákona č. 111/2009 Sb. jako označení typu oprávnění k zastupování zahrnujícího kategorizaci podle agend, služeb a dalších údajů vedených v registru práv a povinností. Půjde tedy o zcela konkrétní případy specifických zastoupení.

Jako první příklad bylo na konferenci ISSS představeno explicitní pověření k převodu automobilu. Do Registru zastupování je možné zapsat pouze ta oprávnění k zastupování, která lze zařadit do některé z typizovaných kategorií oprávnění k zastupování v katalogu typů, tedy ta, pro která budou dopředu definovány šablony. K tomu dle citovaného paragrafu dále platí, že DIA umožní zápis údaje o oprávnění k zastupování do registru práv a povinností nejpozději do jednoho roku ode dne zveřejnění šablony.

Plyne z toho tedy celková souslednost budování Registru zastoupení tak, že nejprve musí být definovány šablony pro implicitní i explicitní pověření. Vybrané šablony implicitního zastupování pro následující uvedené vztahy budou součástí Registru již od začátku července, další se budou postupně přidávat. Podle citované prezentace z konference ISSS jsou prvotní implicitní zastoupení následující:

• Pro fyzické osoby
  • Rodič – dítě 0–15 let
  • Rodič – dítě 15–18 let
• Pro právnické osoby
  • Statutární zástupce právnické osoby
  • Fyzická osoba jako Podnikající fyzická osoba

V čem jsou nedostatky připraveného řešení

Připravené řešení Registru zastupování tedy výrazným způsobem rozšíří obecné možnosti využití elektronické identifikace. V případě implicitních zastupování jde o přenos vztahu evidovaného v jiných informačních systémech veřejné správy a posvěcení tohoto vztahu jako referenčního údaje. Aby fyzické osoby mohly takové zastoupení využít, nemusí podnikat žádné specifické kroky.

Nicméně musíme se zde dotknout určitých technických aspektů budovaného řešení. V prezentaci na konferenci ISSS bylo sice striktně uvedeno, že orgán veřejné moci se o konkrétním zastupování nedozví dříve, než jej zastupující osoba použije. Toto tvrzení evokuje, že výběr zastupované osoby by měl probíhat mimo perimetr daného orgánu veřejné moci, což by tedy přímočaře mělo znamenat, že bude součástí autorizačního procesu realizovaného v národním bodu pro identifikaci a autentizaci, tedy zkráceně řečeno pro identifikaci přes NIA. Avšak ve skutečnosti nebude NIA s Registrem zastoupení propojena.

Tedy každý veřejnoprávní poskytovatel služeb napojený na NIA bude zcela samostatně a svými vlastními silami řešit volání Registru za­stou­pe­ní a případně nabízet přihlášené fyzické osobě, zda chce vy­stu­po­vat dále sama za sebe, nebo zda chce využít některé z do­stup­ných pověření vhodných pro daný typ agendy či konkrétního úkonu. Tím se na jednu stranu otevírají možnosti nabídky spe­ci­fic­kých postupů realizovaných v jednotlivých portálech, ale na druhou stranu to znamená, že každý portál, který bude chtít nabízet mož­nost využití Registru zastoupení, bude muset být odpovídajícím způ­so­bem rozšířen a upraven. Tento přístup je přinejmenším překvapující v kontextu stávajícího řešení NIA, které je založeno na jednom pří­stu­po­vém bodu zprostředkovávajícím vazbu na všechny kvalifikované systémy elektronické identifikace vybudované podle pravidel daných zákonem č. 250/2017 Sb., protože na rozdíl od jednotnosti NIA, která šetří náklady na implementaci, toto řešení znamená, že každý poskytovatel služeb, který bude chtít využít Registr zastoupení, bude muset vynaložit prostředky na vlastní připojení.

Druhým negativním aspektem tohoto řešení je nepravdivost tvrzení, že orgán veřejné moci se nedozví pověření, která pověřená osoba nepoužije. Jeho portál je musí načíst všechna pro danou agendu či úkon, aby přihlášené osobě dal na výběr, zda chce některé z nich použít. Přesně tedy platí, že orgán veřejné moci nesmí pověření číst bez toho, aniž se daná fyzická osoba autentizuje, a nesmí použít ta, která tato osoba nezvolí. Neplatí však, že k nim nemá přístup. I pro Registr zastoupení tedy platí „jen“ zpětná veřejná kontrola v podobě informací o čerpání dat ze základních registrů týkajících se dané osoby, které dostává každoročně zdarma držitel datové schránky a ostatní osoby o ně mohou požádat prostřednictvím kontaktních míst CzechPOINT.

Kdyby však bylo zvoleno řešení Registru zastupování v integraci s NIA, mohlo zde být vyšší zabezpečení a mohlo to také znamenat, že jednotlivé portály orgánů veřejné moci budou jen případně, bude-li to akceptovatelné, přijímat informace o zastoupení získané z procesu autentizace. Samozřejmě, že žádné „kdyby“ neplatí a je třeba přistoupit k Registru zastupování tak, jak je DIA připravila. Protože jeho využití v jednotlivých portálech není povinné, tak je otázkou, zda bude skutečně tento nástroj s velkým potenciálem pro rozšíření možností elektronické identifikace v praxi za těchto podmínek adekvátně využíván.

Mgr. Tomáš Lechner, Ph.D. Autor pracuje ve společnosti Triada jako konzultant pro oblast spisové služby a také působí na VŠE v Praze, kde se zabývá oblastí e-Governmentu.